What If dan How Itjen dapat Mengawasi Aktivitas BUMN di Pasar Modal

7 Maret 2022 merupakan suatu tanggal yang sangat bersejarah bagi Inspektorat Jenderal Kementerian Keuangan (Itjen) dimana fondasi reformasi mulai dibangun melalui penerbitan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) nomor 18/PMK.09/2022 tentang Pelaksanaan Fungsi Pengawasan Menteri Keuangan Sebagai Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah Dalam Kepemilikan Kekayaan Negara Dipisahkan. Penerbitan PMK tersebut mengakhiri segala perdebatan dan keraguan tentang bagaimana kedudukan Menteri Keuangan dan Itjen dalam mengawasi setiap aliran dana Bendahara Umum Negara (BUN) yang mengalir ke berbagai kantong, mulai dari Kementerian/Lembaga/Daerah hingga ke BUMN dan Lembaga non BUMN. Momentum ini sekaligus membukakan gerbang bagi Itjen untuk masuk ke ranah-ranah baru yang sangat besar dan strategis, termasuk di dalamnya dana negara dan publik yang ada di pasar modal Indonesia.

 

Ternyata Jauh Lebih Besar dari Kelihatannya

Pengawasan yang dilakukan Itjen tidak hanya terbatas dengan seberapa besar uang negara yang telah dan akan dikeluarkan, lebih dari itu, juga atas segala bentuk kekayaan yang berhasil dikumpulkan yang timbul dari wewenang yang diberikan mengikuti suatu penyertaan modal negara. Misalnya, persetujuan Menteri Keuangan untuk menyuntikkan modal awal Rp500 Miliar untuk membentuk BPJS Ketenagakerjaan (BPJS TK) tahun 2013 lalu tidak berarti bahwa risiko fiskal yang perlu dimitigasi hanya sebatas modal awal yang telah keluar APBN tersebut. Lebih dari itu, risiko yang perlu dimitigasi adalah setidaknya sebesar Rp554,21 Triliun yang merupakan dana terkumpul oleh BPJS TK dalam rangka menjalankan tugas negara melalui PMN tersebut. Secara regulasi, penyematan besaran risiko tersebut salah satunya terdapat dalam Pasal 61 PP 99/2013 tentang Pengelolaan Aset Jaminan Sosial Ketenagakerjaan yang menyatakan bahwa dalam hal kondisi kesehatan keuangan dinilai berpotensi menimbulkan risiko fiskal, Menteri Keuangan berkoordinasi dengan para pihak terkait untuk melakukan tindakan-tindakan khusus yang diperlukan.

Lebih lanjut, terjadinya kasus-kasus penyimpangan seperti kegagalan investasi dan fraud pada PT Jiwasraya dan PT Asabri yang mengharuskan pemerintah turun tangan dan mengeluarkan dana yang sangat besar dalam penyelamatannya, telah membuka fakta bahwa risiko yang dihadapi ternyata sangat besar dibanding kelihatannya. Pemerintah tidak hanya harus mencari upaya dan dana untuk menyelamatkan keberlangsungan program, tetapi juga memenuhi janji manfaat kepada jutaan rakyat Indonesia.  Dengan demikian, semua risiko fiskal yang dihadapi akan bermuara kepada satu jalan keluar yaitu Menteri Keuangan sebagai benteng risiko utama (Ultimate Risk Barrier). Di sini, peran Itjen sebagai pemegang mandat pengawasan BA BUN dari Menteri Keuangan sangatlah besar. Lagipula, Itjen juga berperan sebagai Koordinator Subkomite Monitoring dan Evaluasi dalam Komite Pengawasan Asjamsos (Penyelenggara Asuransi, Jaminan Sosial, dan Pengelola Dana Masyarakat) sesuai KMK 511 tahun 2020. Oleh karena itu, Itjen juga dipercaya Menteri Keuangan untuk mengawasi portofolio investasi pada Asjamsos.  Dari semua komposisi Investasi Asjamsos, Itjen perlu memperhatikan investasi Asjamsos di pasar modal karena telah terbukti membawa risiko terbesar, terutama melalui saham dan reksadana saham.

Pasar Modal: Proporsinya terkecil, namun Pembawa Nikmat dan Sengsara Terbesar.

            Otoritas Jasa Keuangan (OJK), melalui Statistik Asuransi periode September 2022, menyatakan bahwa terdapat setidaknya Rp754,72 Triliun aset investasi yang dikelola beberapa Asjamsos, yaitu Asuransi Sosial (Rp625,16 Triliun) dan Asuransi Wajib (Rp129,56 Triliun).  Jumlah dana kelolaan Asjamsos akan lebih besar lagi mengingat jumlah tersebut belum menghitung Badan Pengelola Keuangan Haji (BPKH) dan Badan Pengelola Tapera. 

            Komposisi aset investasi pada Badan Asuransi Sosial dan Asuransi Wajib di Indonesia didominasi oleh Surat Berharga Negara (SBN), deposito, obligasi, reksadana dan saham. Komposisi SBN pada Asuransi Sosial bahkan mencapai 65,43% pada periode September 2022 ini. Jauh lebih besar dari jumlah SBN di Asuransi Wajib yang berjumlah 31,08% atau benchmark pada asuransi jiwa (24,34%) dan Asuransi Umum (28,28%). Komposisi SBN yang sangat besar ini terjadi terutama berasal dari sisi regulasi yang mengharuskan BPJS, PT Taspen dan PT Asabri untuk membeli SBN sebanyak minimal 30% dari total asetnya sebagaimana diatur dalam berbagai POJK dan PMK. Meskipun besaran komposisi SBN tersebut sempat dikritisi BKF melalui kajiannya, namun nampaknya SBN telah menjadi instrumen investasi favorit bagi para pengelola dana untuk meminimalisasi dampak crash pasar modal karena Covid-19 mulai awal tahun 2020 lalu.

           

Komposisi Aset Investasi Perusahaan Asuransi. [Click Gambar untuk Perbesar]

Sumber: Statistik Asuransi OJK bulan September 2022, diolah.

            Investasi Asjamsos pada pasar modal melalui saham dan reksadana saham patut mendapat perhatian. Meskipun secara statistik, persentasenya relatif kecil, namun dalam beberapa tahun terakhir telah berhasil menyita perhatian banyak pihak karena risiko besarnya. Saham dan reksadana saham memang menarik. Selain Asjamsos akan mendapatkan keuntungan dari Capital Gain, juga terdapat potensi tambahan penghasilan melalui dividen yang dibagikan. Potensi keuntungan saham dan reksadana saham yang menggiurkan dapat dilihat dari performa Indeks Harga Saham Gabungan (IHSG) yang lebih tinggi daripada instrumen investasi lainnya. Sejak awal tahun ini, IHSG sudah meningkat sekitar 5,72% ytd. Lebih menguntungkan dibandingkan dengan deposito (3,10%- rata-rata bank pemerintah), reksadana (2,24%), bahkan SBN (5,125% -FR0090).

            Dibalik potensi return yang sangat menggiurkan, saham dan reksadana saham juga memiliki potensi risiko investasi yang sangat besar pula. BPJS TK bahkan pernah melaporkan potensi kerugian maha besar (unrealized loss) yaitu Rp43 Triliun pada pertengahan 2020 lalu. Sementara itu, Ketua BPK RI, Agung Firman Sampurna menyatakan bahwa negara mengalami kerugian yang sangat besar yang berasal dari investasi saham dan reksadana yang tidak sesuai ketentuan. Kasus Jiwasraya telah merugikan negara sebesar Rp16,81 Triliun. Jumlah kerugian negara yang lebih besar ditemui dalam kasus PT Asabri yang mencapai Rp22,78 Triliun.

 

Proporsi Aset Produktif dan Non Produktif pada PT Asabri [Click Gambar untuk Perbesar]

         Meskipun para pelaku yang terlibat sedang diadili dan proses recovery dan penyelamatan terus diupayakan, tetapi jejak kerugian investasi Asjamsos di pasar modal masih menyisakan banyak pekerjaan rumah sampai sekarang. PT Asabri pada tahun 2020 saja telah melaporkan bahwa 65,85% aset investasinya tergolong sebagai non-produktif karena telah mengalami penurunan lebih dari 50% dari harga perolehannya. Sementara itu, masih banyak investasi saham BPJS TK yang “nyangkut” dan terus meningkatkan potensi kerugian terealisasi. Salah satu penyebabnya, menurut BKF dalam Laporan Ekonomi dan Keuangan bulan Juli 2022 lalu, adalah karena tidak dilakukannya cut loss (pembatasan kerugian). BKF menduga alasan tidak dijalankannya cut loss adalah kekhawatiran pengelola akan delik merugikan keuangan negara. Paragraf terakhir  penjelasan umum Undang-Undang 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyatakan bahwa setiap pihak yang diberikan kewenangan mengelola uang, surat berharga, atau barang milik negara bertanggung jawab secara pribadi atas semua kekurangan yang terjadi.

            Jejak-jejak investasi Asjamsos yang mengalami kerugian dapat ditelusuri melalui catatan-catatan di laporan keuangan maupun catatan Bursa Efek Indonesia. Investasi BPJS TK pada saham PT Waskita Beton Precast Tbk (WSBP) misalnya telah mencatatkan potensi kerugian yang terus-menerus sejak tahun 2018 dan terus membesar sampai hari ini. Visualisasi transaksi pada grafik saham menunjukkan bahwa BPJS TK praktis membeli saham WSBP pada saat “pucuk” (harga tertinggi) dan terus menurun harganya tanpa pernah kembali ke harga perolehan semula.

Gambar 3. Visualisasi Transaksi Investasi saham PT WSBP oleh BPJS Ketenagakerjaan
sumber: LK BPJS Ketenagakerjaan, visualisasi dari tradingview.com oleh penulis

Contoh lainnya adalah investasi PT Asabri pada saham PT Alfa Energi Investama Tbk (FIRE) hampir selalu mencatatkan kerugian yang terus membesar. Akumulasi yang dilakukan PT Asabri tidak pernah memberikan manfaat dan keuntungan bagi PT Asabri dan para pesertanya. Bahkan, per hari ini, investasi PT Asabri pada saham FIRE telah turun sampai 87,85% dibandingkan harga pembelian terakhir mereka.

Gambar 4. Visualisasi Transaksi Investasi saham PT FIRE  oleh PT Asabri (Persero)

sumber: LK PT Asabri (Persero), visualisasi dari tradingview.com oleh penulis

Memang, tidak semua investasi Asjamsos di pasar modal mengalami kerugian. Banyak emiten yang dimiliki Asjamsos mencatatkan cuan yang besar. Namun, jika investasi di pasar modal sekali saja terjerembab, akan membuat masalah serius bagi Asjamsos sekaligus membawa paparan yang serius akan risiko fiskal yang dapat menge-hit APBN. Di sini, peran Itjen Kemenkeu benar-benar diuji untuk membantu Menteri Keuangan menyelesaikan masalah dan mendesain pengendalian agar masalah serupa tidak terulang di masa depan.

Peran dan Wewenang Luas Itjen Kemenkeu

Sebelum PMK 18 Tahun 2022 terbit, peran Itjen untuk melakukan pengawasan Asjamsos ditetapkan melalui Keputusan Menteri Keuangan (KMK) nomor KMK 511/KMK.01/2020 tentang Pembentukan Komite Dalam Rangka Pengawasan Kementerian Keuangan Terhadap Penyelenggara Asuransi/Jaminan Sosial dan Pengelola Dana Masyarakat Lainnya. Berdasarkan KMK tersebut, Itjen Kemenkeu berperan sebagai Koordinator Subkomite Monitoring dan Evaluasi memiliki empat tugas utama yaitu:

1. Melakukan pengawasan melalui monitoring dan evaluasi penyelenggaraan Asjamsos,
2. Melakukan fungsi audit atas potensi penyalahgunaan wewenang dan fraud berdasarkan indikasi awal hasil pengawasan maupun pengaduan,
3. Memberikan rekomendasi risk management dalam rangka mitigasi potensi risiko fiskal dan risiko keuangan negara, dan
4. Melaksanakan tugas lain berkaitan dengan monitoring dan evaluasi Asjamsos.

Ruang lingkup pengawasan tersebut meliputi PT Taspen (Persero), PT Asabri (Persero), BPJS Kesehatan, BPJS Ketenagakerjaan, Badan Pengelola Keuangan Haji (BPKH), dan Badan Pengelola Tabungan Perumahan Rakyat (BP Tapera), dan PT Jasa Raharja.

            Setelah terbitnya PMK 18 Tahun 2022,  Itjen mendapatkan wewenang pengawasan yang lebih luas dan end-to-end. Tidak hanya terbatas pada ketujuh Asjamsos tersebut, tetapi atas semua organ yang mendapatkan aliran dana BA BUN. Lebih lanjut, lingkup pengawasan juga meliputi semua proses mulai dari perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, pertanggungjawaban, dan aspek lainnya, diantaranya sistem pengendalian internal, manajemen risiko dan tata kelola.

            Luasnya area pengawasan Itjen juga berarti semakin banyak pihak yang akan berinteraksi secara langsung dengan Itjen dalam proses pengawasan. Hal tersebut juga dapat meningkatkan potensi pengawasan yang tumpang tindih dengan banyaknya pihak yang terlibat. Oleh karena itu, diperlukan framework pengawasan yang solid dan beragam kerjasama kolaboratif untuk meningkatkan kualitas hasil pengawasan. Dalam konteks pengawasan dana Asjamsos yang ada di pasar modal, Itjen akan berinteraksi dengan aktif dengan OJK dan Kementerian/Lembaga pembina Asjamsos bersangkutan. 

Framework Pengawasan Itjen atas Investasi Asjamsos di Pasar Modal

            Framework pengawasan dibuat berdasarkan identifikasi peran-peran semua pihak yang terlibat, termasuk peran unit-unit di internal Kemenkeu. Selain identifikasi peran, pemetaan jalur pelaporan dan arahan juga merupakan area yang krusial. Model bisnis dan bentuk Asjamsos yang berbeda, antara sui generis dan perseroan, membuat setiap Asjamsos memiliki stakeholders yang unik. Namun demikian, jika kita mendudukan kembali posisi Menteri Keuangan sebagai Pengelola Fiskal dan Wakil Pemerintah dalam Kepemilikan Kekayaan Negara yang dipisahkan, Itjen setidaknya akan berinteraksi erat dalam pengawasan Investasi di Pasar Modal kepada minimal tiga pihak lainnya, yaitu OJK, Instansi Pembina Asjamsos, dan Unit Internal Kemenkeu lainnya. Sinergi dan kolaborasi erat antara keempat pihak ini merupakan lapisan terdalam dalam model pengawasan Asjamsos.

Area	PT Taspen	PT Asabri	BPJS Kesehatan	BPJS TK	BPKH	BP Tapera	PT Jasa Raharja
Kebijakan Program	✓	✓	✓	✓	✓	✓	✓
Pengawasan Dana	✓	✓	✓	✓	✓	✓	✓
Dana Operasional	✓	✓	✓	✓
Monev bulanan	✓	✓
Pengesahan LK			✓	✓

Tabel 1. Identifikasi Peran Unit Internal Kemenkeu di Asjamsos

 

            Model pengawasan yang dibangun adalah kolaboratif, bukan pembagian lingkup pengawasan. Pengawasan kolaboratif akan memungkinkan setiap pihak dapat menjalankan setiap amanat dari undang-undang masing-masing. Sementara itu, pembagian lingkup pengawasan dapat menimbulkan potensi absennya suatu pihak dalam menjalankan fungsi pengawasannya. Namun demikian, model ini harus dibarengi dengan kesepakatan dan komitmen dari setiap pihak untuk bersama-sama mewujudkan pengawasan yang komprehensif. 

Ilustrasi Framework Pengawasan atas Investasi Asjamsos di Pasar Modal

            Untuk mewujudkan pengawasan yang komprehensif, setiap pihak harus menyepakati aspek-aspek krusial yang berhubungan langsung dengan proses bisnis Asjamsos (aspek terluar). Beberapa aspek yang perlu mendapatkan perhatian, antara lain:

1. Sinergi Perencanaan dan Pengawasan.

Perencanaan dan pelaksanaan pengawasan antar pihak dilakukan untuk menghindari terganggunya pelaksanaan bisnis Asjamsos. Banyaknya pihak yang bertindak selaku pengawas dapat mengganggu pekerjaan harian Asjamsos yang harus menjalani pengawasan dari satu pihak ke pihak lainnya. Sinergi antar pengawas dilakukan untuk menghindari benturan pelaksanaan pengawasan dan terlalu tingginya frekuensi pengawasan itu sendiri.

2. Pelaporan dan Tindak Lanjut Terintegrasi

Pelaporan hasil pengawasan terintegrasi dilakukan untuk menghindari ketidakseimbangan informasi yang didapat antar pengawas. Pengawasan Itjen dapat disampaikan ke semua pihak, pun pengawasan OJK dan instansi pembina juga dapat diakses oleh Itjen. Dengan demikian, setiap pihak akan mengetahui isu apa yang didapatkan oleh para pengawas.

3. Pertukaran Data dan Informasi

Akses akan informasi dan data yang setara memungkinkan semua pihak memiliki latar belakang pengetahuan yang sama sebelum memberikan suatu pendapat maupun rekomendasi kepada Asjamsos. Untuk itu, perlu dibangun protokol pertukaran data dan informasi antar pengawas Asjamsos.

4. Pengembangan Kompetensi SDM

Pengembangan kompetensi SDM pengawas Asjamsos dapat dilakukan untuk meningkatkan kualitas pengawasan bersama. Unit yang berinteraksi erat setiap bulan dengan Asjamsos dapat membagi informasi dengan cepat, Itjen Kemenkeu dapat membagi pengalaman mitigasi risiko fiskal kepada yang lain, dan expertise OJK dalam melaksanakan pengawasan di pasar modal dapat menjadi pengetahuan yang berharga bagi para pengawas lainnya.

            Pengawasan Asjamsos dilakukan di area-area paling krusial dan berbasis risiko. Beberapa aspek krusial dalam pengawasan Asjamsos di pasar modal antara lain:

1. Tata Kelola Investasi

Struktur dan proses yang digunakan dan ditetapkan untuk meningkatkan pencapaian sasaran yang sudah ditetapkan Asjamsos.

2. Manajemen Risiko

Prosedur dan metodologi yang digunakan Asjamsos untuk mengukur, mengendalikan, dan memantau risiko yang timbul dari penyelenggaraan program.

3. Keberlangsungan Program

Bagaimana Asjamsos mengelola keberlangsungan program lintas generasi, mengingat Asjamsos adalah bagian dari sistem yang saling terkoneksi yang melibatkan pemerintah, badan, peserta, dan semua pihak yang terlibat dalam suksesnya penyelenggaraan program (Urwin, 2011).

4. Asset Allocation

Pembagian instrumen investasi untuk tujuan jangka pendek dan jangka panjang yang memperhatikan ekspektasi imbal hasil, ekspektasi risiko, dan korelasinya dengan setiap instrumen investasi lainnya (Olson, 2005).

5. Asset-Liability Matching

Monitoring potensi risiko tidak terpenuhinya kewajiban pembayaran klaim terhadap peserta. Penempatan investasi yang sesuai sesuai dengan kebutuhan jatuh tempo kewajiban Asjamsos.

6. Kepatuhan Terhadap Regulasi dan Integritas

Bagaimana Asjamsos telah melaksanakan upaya-upaya pencegahan penyimpangan dan upaya pembangunan sistem pengendalian internal.

Kewenangan Besar Tanggung Jawab Besar

            Sebagai penutup, terbitnya PMK 18 Tahun 2022 ini membuka pintu bagi Itjen untuk berperan serta aktif di bidang-bidang sangat strategis dalam membantu Menteri Keuangan sebagai Ultimate Risk Barrier. Kewenangan yang timbul ini juga diikuti dengan adanya ekspektasi yang tinggi dari para stakeholders. Posisi Itjen saat ini mengingatkan saya akan nasehat Uncle Ben kepada Peter Parker di dalam Film Spider-Man ketika ia baru saja mendapatkan kekuatan super, yaitu “With great power comes great responsibility". Power besar yang dimiliki Itjen saat ini juga harus diikuti dengan pertanggungjawaban yang besar kepada masyarakat Indonesia. Salam sukses untuk Itjen!

 

 *NOTE:

Artikel di atas adalah versi blog dari paper yang saya ikutkan kompetisi Call for Paper LUGASS (Lomba Unjuk Gagasan Cerdas) dalam rangka transformasi Inspektorat Jenderal Kementerian Keuangan. 

Paper tersebut mendapatkan juara II yang penyerahan penghargaannya disampaikan oleh Inspektur Jenderal di Aula Mezzanine Kemenkeu dalam acara pembukaan Rapat Kerja Pimpinan Itjen tahun 2022. Paper asli berjudul "High Risk but High Reward Pengawasan Itjen atas Investasi di Pasar Modal"

 

Daftar Pustaka

BKF. (2022). Laporan Ekonomi dan Keuangan. Jakarta: Badan Kebijakan Fiskal.

Hukumonline. (2021, Februari). Retrieved from Menyoal Unrealized Loss BPJS Ketenagakerjaan Yang Diusut Kejaksaan: https://www.hukumonline.com/berita/a/menyoal-i-unrealized-loss-i-bpjs-ketenagakerjaan-yang-diusut-kejaksaan-lt603608fb6b9ff

IOPS. (2008). Guidelines for The Supervisory Assessment of Pension Funds. Paris: International Organization of Pension Supervisors.

Kontan. (2021, January). Retrieved from Soal Unrealized Loss Rp 43 triliun di Investasi Saham, Ini Penjelasan BP Jamsostek: https://keuangan.kontan.co.id/news/soal-unrealized-loss-rp-43-triliun-di-investasi-saham-ini-penjelasan-bpjamsostek

Kontan. (2022, November). Retrieved from Suku Bunga Deposito LHBU: https://pusatdata.kontan.co.id/bungadeposito

Kontan. (2022, Oktober 4). Retrieved from September 2022, Rata-Rata Imbal Hasil Reksadana Masih Jeblok: https://insight.kontan.co.id/news/september-2022-rata-rata-imbal-hasil-reksadana-masih-jeblok

Olson, R. L. (2005). The Handbook for Investment Committee Members: How to Make Prudent Investments for Your Organization. New Jersey: John Wiley & Sons, Inc.

Otoritas Jasa Keuangan. (2022, Oktober). Retrieved from Statistik Asuransi September 2022: https://www.ojk.go.id/id/kanal/iknb/data-dan-statistik/asuransi/Pages/Statistik-Asuransi-September-2022.aspx

Peneliti, T. (2020). Tata Kelola Investasi Program Jaminan Hari Tua (JHT) dan Jaminan Pensiun (JP) pada BPJS Ketenagakerjaan. Jakarta: Badan Kebijakan Fiskal.

Penilai Harga Efek Indonesia. (2022, November 11). Retrieved from Indonesia Government Securities Yield Curve: https://www.phei.co.id/Data/HPW-dan-Imbal-Hasil

Urwin, R. (2011). Governance and Investment of Public Pension Assets: Practitioner's Perspective. Washington, D.C.: The World Bank.